第一章 戴克里先時代（284—305年） 官僚大國

如果將元首制時期的羅馬帝國和「四帝共治制」以後的羅馬帝國在行政區劃上進行比較的話，則如下頁圖表所示。

在元首制時期，政府組織沒有這樣細分、整合，也沒有直線領導、縱向統合的觀念。那時候遺留下來的大道、水道等產物的維修情況，如今又變得如何呢？

如此一來，自然就有必要另外安排專門的行政人員。戴克裡先對帝國的行政區劃進行了新的劃分。他把每位皇帝的管轄區域又細分為新轄區，叫「diocesi」。然後在各「轄區」裡重新安排「vicarious」（意為皇帝的代理人）進行治理。但是大家參看本書第59頁下方的地圖就可以知道，儘管1700多年前的人口和現在相比少得可憐，但是每位皇帝代理人負責的區域還是太廣闊了，所以戴克裡先在各轄區之下又細分了「provincial」。

此外，由於4位皇帝各有自己的根據地，因此稱為「首都」的地方就增加到了4個。這4個「首都」——特裡爾、米蘭、西爾米烏姆、尼科美底亞——以前就是帝國的重要城市，因此，不僅有現成的大道、市區及郊區道路以及上下水道，而且羅馬人公認為城市必須具有的公共廣場、公會堂、體育場、圓形競技場、半圓形劇場、公共浴場等諸多設備也都一個不少。唯一欠缺的，就是一座皇宮。

如果將巨大的組織進行分割細化，的確會使功能得到提高。但是，人世間的一切事物都有正反兩面。這就產生了一個新問題：如果說分割重整提升功能是正面的利益，那麼這項政策的反面弊端又在哪裡呢？

打個比方，假如有以河流為界的兩個縣存在，自然，河流這邊的大道由這個縣負責，河流那邊的大道由那個縣負責。而橋樑也只能以正中間為界。如此一來，需要同樣材料、統一技術的維修工程，豈不是無法推動了？關於當時基礎設施的維護情況，史書上並沒有介紹。

但史實告訴我們，從公元3世紀開始，羅馬帝國一直苦於應付蠻族的不斷入侵，根本沒有餘力從事維修工作。一直到公元4世紀，羅馬帝國也沒有推動過像樣的維修工程。戴克裡先本人倒是關心基礎設施的整頓工作，只是僅限於防線附近，那些元首制時期被定位為純軍事設施的工程。阿庇亞大道的石頭之間曾經是緊密貼合，連風沙都吹不進去，如今石頭已經磨損不堪，變成了圓石面的道路。這還不僅僅是羅馬帝國滅亡之後1500年來無人過問的結果，而是從距離亡國還有300年的公元3世紀開始追溯，整整1800年來棄之不管的結果。

為此，戴克裡先建立了相對於中央政府，類似地方政府的「轄區」，任命「皇帝代理」擔任行政工作的新的行政體系。而且，在「轄區」之下，又細分了很多的「縣」。在這項體系之下，行政機構的所有官員任命權均掌握在皇帝手裡。歷史研究人員將戴克裡先開啟的羅馬帝國後期認定為「絕對君主政治」或者「專制君主政治」，原因就在這裡。

也就是說，在公元293—305年這段「四帝共治制」能發揮較好功效的時期，4位皇帝煞費苦心將根據地首都化的費用，恐怕還沒有昂貴到讓帝國財政喫緊的地步。關鍵的問題是，修建城市的「外殼」雖然花費不多，但是裡面的人事費用可就驚人了。

戴克裡先可能認為，專職化有助於培養人員的責任感和完成任務的能力，所以設計了這套成為羅馬帝國後期特色的制度。問題是，人一旦習慣於歸屬某個組織，擔任某個任務之後，就會產生不希望其他領域人員幹涉的心態。而且，不希望別人幹涉自己的心態也就衍生出不去管他人事務的作風，此即所謂「各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜」的心理。這種思想必然會導致所屬組織的膨脹。為了不被|幹涉，不必向外求援，即使現在沒有存在必要的單位或個人，也會繼續保留，以備不時之需。戴克裡先構思創立的羅馬帝國後期的官僚結構，比他預想的還要龐大得多，原因可能也在於這種組織隱含的性質上。若從效率方面來考慮，「專職專責」似乎是一個合理的體系，但背後隱藏著很大的陷阱。

首先，作為中央政府的皇宮，裡面得有人工作。從現代角度來說，這些人就相當於總統或首相官邸或者公館裡的工作人員。既然是「四帝共治制」，那麼這些人的數量、所需費用自然也會變成4倍。而且，皇帝的任務除了做好自己負責區域的安全保障工作外，還包括整個責任區的內政工作。但實際上，皇帝身在前線的時間比較多。

但是，這項改革使羅馬出現了一個和龐大的軍事機構並列的龐大官僚機構。而且，由於兩者是完全分離的狀態，所以這兩大機構之間沒有任何人員的流動性。這樣必然帶來一大結果，那就是兩大機構人員的不斷增長。

「四帝共治制」並不意味著帝國被一分為四，所以四位皇帝之間也有地位高低之分。具體如下圖所示：

除此之外，還有一項不能忽略的是，戴克裡先是將文官和武將的職業生涯由上至下完全分離的皇帝。40年前加裡恩努斯皇帝立法，只是禁止元老院元老出任軍隊司令官的職務，這還只是限制上層人員的流動。但是，以後40年的歲月足以使民眾麻痺，對軍事、行政人員從上至下完全分離的政策無動於衷。因為從同時代的史學家的敘述中完全看不到大家對戴克裡先這一變革有任何的反對意見。

之前已經提過，由4位皇帝分擔帝國安全保障責任的「四帝共治制」，已經造成從事國防防衛工作的士兵人數翻了一倍，從30萬增加到了60萬。除了既有的防線兵力外，又增加了由各皇帝直接率領的直屬部隊，所以兵力增加到60萬人也並不稀奇。順便提一句，從這個時期開始，在帝國邊境防禦即在防線守衛的各軍團基地的士兵，開始被稱為「limitanei」，這個名詞的含義既可以指守衛防線的士兵，也可以說是將守衛防線限定為唯一任務的士兵。在元首制時期，作為羅馬軍隊主要戰鬥力的軍團兵，到了公元4世紀也已經淪落至此。

注意：皇冠、佩劍的風格已經偏離古羅馬，比較接近於中世紀的歐洲。

這裡要說明一下，戴克裡先後來劃分的「provincial」，雖然與元首制時期的行省在字面上是一樣的，但無法再翻譯成「行省」。拉丁語「provincial」後來直接成為義大利語。從現代義大利的制度來看，這個名詞應該相當於現代日本的「縣」。而將行政區劃進一步細分的背後真正目的在於方便徵收稅金。

但是，4位皇帝之中沒有人僅僅滿足於蓋一座公私兩用的普通皇宮。也許是因為這4個人都出身於社會底層，所以他們那種要以有形的事物誇示自己稱帝的意識更為強烈。特裡爾、米蘭、西爾米烏姆、尼科美底亞經過大幅度的城市改造，足以讓人們忘記這些地方原本是前線基地。在這些地方不但新建了很多原先缺乏的設施，而且也對舊有設施進行了大規模的改造。當然，一切都是為了向帝國首都羅馬看齊。

我的這一假設是根據公元4世紀時的羅馬人留下的一句話：

由1位增加到4位的皇帝、翻倍的兵力、龐大的官僚機構，這些都必須靠國家財政來維持存續。而戴克裡先推動的這場轟轟烈烈的帝國改革，卻是發生在公元3、4世紀之交不滿10年的時間裡。羅馬帝國剛剛脫離「3世紀危機」這一歷史上前所未有的迷途時代。帝國的軸心貨幣第納爾銀幣的含銀量，在公元3世紀初期的卡拉卡拉皇帝時代，還能勉強維持50%，過了半個世紀之後卻暴跌至5%。這時的羅馬帝國的經濟正處在令人絕望的疲憊狀態。重整帝國帶來的大量支出，不可能仰賴日益減少的收入來維持。在戴克裡先推動的帝國改造計劃中，不可避免地要對稅收制度進行徹底的改革。這樣一來，在公元3世紀末4世紀初的羅馬帝國，對稅收的觀念，即所謂的稅收哲學，也將發生巨大的變化。

研究人員熱衷於研究羅馬帝國知名的軍事力量，以及帝國後期暴增的軍人數量，最後不同的學派得出的數字也各不相同。像我這樣的作家，只有取大多數專家認可的數字，即60萬兵力。不知道為什麼，這些專家對行政官僚數量的暴增，就沒有對軍人數量的研究那麼熱心，讓我連個推測數據都提不出來。但據我估計，行政官僚的數量應該不是像軍人這樣僅僅是倍增而已。

公元1204年第四次十字軍東徵時，威尼斯軍隊從君士坦丁堡搶回來的戰利品之一，之後長期被放置在聖馬可廣場上的總督府入口處至今。

另外，由皇帝親自率領、任務是跟隨皇帝隨時馳援外敵入侵地區的官兵，現在則被稱為「palatini」。因為這些官兵要隨時緊跟在皇帝身邊，這個名詞應該有「御林軍」的意思吧。在元首制時期，這本來是近衛軍團的士兵的工作，但所有的近衛軍團的士兵加起來也只有1萬人左右。到了「四帝共治制」時代，每位皇帝手下都有7萬多人。4位皇帝的兵力加起來就有4倍的人數，共計約30萬人。

首都可不是那麼容易建設的城市，並不是光把硬體設備整頓得很完備，就可以宣稱為首都。米蘭現在已是國際大都市，自然難以找出1700多年前的首都痕跡。但是，和同時代的其他城市相比，摩澤爾河上遊的特裡爾、多瑙河附近的西爾米烏姆、小亞細亞西北部的尼科美底亞，羅馬時代的痕跡，即古代的遺址之少，還是令人印象深刻。以副帝君士坦提烏斯的首都特裡爾為例，其都市化程度還比不上受他管轄的裡昂、亞眠、納博訥、波爾多這些城市。畢竟，城市要發展成首都，需要經過長時間歲月的洗禮，以及居住在那裡的人們不斷的建設和發展。

乍看之下，經過戴克裡先重組的後期羅馬帝國，似乎比奧古斯都元首制時期的羅馬帝國，在組織上更為完善，因此也更為合理。既然如此，那麼在政府功能上也應該有所進步才對。但實際上，反而是公元1、2世紀混雜了各類不同的居民共同體的帝國結構，更能保障羅馬人的安全。「羅馬統治下的和平」就是那時的產物。在「羅馬統治下的和平」之下，羅馬帝國的經濟蓬勃發展，各個階層都享受到了繁榮的成果。這是為什麼？

元首制時期的羅馬社會，在政治體繫上，橫向、縱向都可以自由流動，有能力的人才可以不分軍事、民事，充分發揮自己的才幹，這使得社會資源可以得到有效利用，也符合奧古斯都巧妙搭配中央集權和地方分權的統治哲學。元首制時期的羅馬帝國，用現在的政治術語形容，就是「小政府，大社會」。一個地地道道的霸權國家，也因此發展成一個龐大帝國的羅馬帝國居然是「小政府」，聽起來像是一個笑話。但正因為是「小政府」，羅馬帝國才有辦法高唱「羅馬統治下的和平」。但羅馬帝國到了後期，轉變成了「大政府」，其主要原因恐怕還在於軍事、行政兩大機構的膨脹。

公元4世紀以後，羅馬帝國有著戴克裡先設置的明顯更為先進的組織結構為什麼卻無法挽回150年後滅亡的命運？

如今的社會，收稅的人比納稅的人還多。

從每位皇帝選擇根據地定為首都的位置可以看出，「四帝共治制」的最終目的還是為了鞏固帝國的邊防線。這四個「首都」都位於能夠快速馳援帝國「防線」的地點。四位皇帝，包括總理政務的戴克裡先在內，都是名副其實的「Imperator」（指古羅馬的凱旋將軍，元首），以率領軍隊作戰為主要任務。

第一項弊端，分割細化組織結構必然會使各個領域的從業人員數量以及相應所需的經費隨之激增。