第二章 君士坦丁時代（306—377年） 領導層的變化

皇帝要治理國家，少不得有才華之人的輔佐，因此，必然要大力利用具有人才培育、儲備功能機構的元老院。這並不表示皇帝在選派行省總督、軍團長、救災委員會負責人時，會僅止於利用出身於元老院世家、30歲就能獲得元老院席位的元老。在羅馬社會中，因出身於社會底層而進入講求實力的軍團，在那裡出人頭地後獲得皇帝推薦，進入元老院積累政治經驗後，再回到前線工作的軍人，比比皆是。這些苦熬出頭的人在經曆元老院元老的工作之後，回到前線必然會進一步升職。

同時，在軍團苦熬出頭的人員，從此也失去了進入元老院積累政務經驗的機會。在前途迷茫的公元3世紀，那些上臺又下臺的軍人皇帝之所以在位時間都不長，原因只怕是他們雖是軍事人才，卻不懂得政務這一點吧。「全能人才」如果沒有培育的機會，也就無從培養起。

除了上述功能，元老院還具有立法機構的功能。法案提出之後，要經過元老院表決通過，才能正式定為國家法律。

當時羅馬面臨現任皇帝遭波斯俘虜的空前國難，帝國隨即陷入一分為三的局面。當時加裡恩努斯皇帝為應對困境而焦頭爛額，也難怪他會認為軍事專家要比全能人才更重要。不過這項法律只是禁止外調司令官一級的人員，並非全面禁止元老轉調軍職。但實際上，元老院元老外調軍職時的職務，往往是在接近帝國邊境、具有重要軍事地位的邊境行省擔任總督兼軍團司令。因此，加裡恩努斯的法律實際上就剝奪了文官精英積累軍事經驗的機會。

此外，元老院作為立法機構的功能，也形同虛設。皇帝的想法不再通過元老院表決形成國策，而是以「敕令」的形式直接作為國策。拉丁語的用詞雖然一樣，但在元首制時期翻譯為「臨時措施法」的政令，現在則要譯為「敕令」才符合實際。而且既然皇帝一個人能夠決定國法，那麼當皇帝覺得不合適時也可以自由地廢除。從法治國家這個角度來說，羅馬正在逐漸走向中世化，即非法治國家。

但是，到了公元前509年，羅馬進入共和制時期後，元老院的作用也就完全不同了。帶頭廢除王政的正是元老院的權威元老，因此在新的共和政體下，元老院也就必須擔任主角。

在戴克裡先的改革事項中可以為自己所用的，君士坦丁也都沿襲下來，其中之一就是元老院政策。就好像雖然建設了新首都君士坦丁堡，但依然保持羅馬首都的地位一樣，君士坦丁在新首都也任命了元老院元老，為他們修建了名為「Curia」的議事廳，不過卻沒有拆除羅馬的「Curia」。

進入帝政時期之後，元老院的作用如下所示：

此外，新首都君士坦丁堡的元老院，雖然也稱為「元老院」，但實質已經完全不同。現在的元老院元老只是君士坦丁皇帝任命的、毫無實權的名譽稱號而已。而元老院的情況也是最能象徵後期羅馬帝國的實例。要知道，羅馬的元老院不僅在共和時期，就連帝政時期，也能按照羅馬人的理念建構併發揮功能，在這一點上，等同於羅馬這個國家本身。因此，專門研究羅馬史的學者們認為，從戴克裡先開始到君士坦丁奠定基礎之後的羅馬帝國，已經不再是「羅馬」的理由也正在此。

此時的元老院已經不是聚集不同部族代表的長老機關，而是轉變成有如現代國會的組織。只不過，不同的是，這個組織並非由選舉產生的人選組成，而是來自權貴之後或者士紳家族。這些人只要年滿30歲，無論身為貴族還是平民，都能取得元老院的席位。以維護平民權力為職責的護民官，在任期結束之後，也可獲得元老院元老的席位。這是因為羅馬不希望像雅典那樣，形成平民和貴族兩大政黨對立的體系，因此，以通過吸收反對派系來維持政局穩定為優先政策。

比加裡恩努斯皇帝的法律更徹底的，是戴克裡先的帝國改造政策。由此規定的軍務和政務完全分離的政策，使得元老院元老就此與安全保障這一國家頭等事務完全搭不上邊。當然，也就再也看不到在軍中一路發展起來的人員進入元老院的事情。

在王政時期，羅馬還是數量眾多的部族聯合體。當時的政府聚集了多達300人的部族長老，設置了對國王提議或者勸諫的機構，這就是羅馬「元老院」的起源。因此，元老院的歷史要從羅馬建國的公元前753年開始起算。

當然，皇帝和元老院之間關係惡化的時候也不少，但這並不表示元老院是帝政體系的反對者，相反，這正好說明元老院肩負著帝政監督機構的功能。就連向來仰慕共和制的史學家塔西佗也表示，要統治廣大的帝國，還是帝政最為合適。元老院內的演講和討論，向來以「patres conscripti」為開頭，這一慣例也象徵了元老院的存在意義。「patres」，意為建國的前輩，是對出身元老院世家元老的稱呼。相對的，「conscripti」則是指新取得元老院席位的人士，羅馬人將這些人稱為「Homo novicius」，即「新貴」。元老院常常藉由這種吸納新元老的方式，來為自己輸入新的血液。這樣一來，既可以維持組織的穩定，又可以避免僵化，一舉兩得。

第二，具有立法機構的功能。皇帝可以自由地制定法律，但這只能作為臨時措施法。如果要讓法令成為長期的國策，則必須經過元老院表決通過。而元老院通過的法律，即國策，最終將以「Senatus Consultum」，直譯為「元老院勸告」的名義發布。元老院還具有貨幣鑄造權，市場上流通量最大的塞斯特斯銅幣的背面，刻有「SC」兩個字母，也就是「Senatus Consultum」的首字母。

局勢發展至此，羅馬人決意跨越「盧比孔河」，從共和制轉為帝制，即羅馬開始從元老院主導的時代逐漸轉型為皇帝主導的時代。

只不過，羅馬繼承了「共同體」的觀念，轉型成帝制並不代表國家成為皇帝的私人物品。羅馬依舊是以羅馬公民和元老院為主權者的「國家」，皇帝只是主權者委託治理國家的領袖而已。由開國皇帝奧古斯都創立，貫穿公元1、2、3世紀的羅馬帝國政體——元首制（principatus），就是由羅馬公民權擁有者，即主權者當中的「第一人」（princeps，亦稱「第一公民」）承擔統治的最高責任。「第一公民」也稱為「皇帝」，是因為其身兼軍隊最高司令官一職。

如此一來，羅馬元老院又多了一項儲備人才之機構的含義。在共和時期，無論軍政民政都是由公民大會選舉產生，而候選人全部是元老院元老。這種情況類似於現代國會議員組成政府的政體。

政體轉換成由元首或者皇帝立於統治體系頂端之後，在寡頭政治這種金字塔式統治體系下，元老院的角色也不得不發生改變。從某種意義上來說，是回到了王政時期那種對統治的最高責任人提出建議或者忠告的機構。

第一，為國家培育、儲備足以擔當國家要職的人才。

另外，元老院元老是沒有薪水的。因為當時社會上普遍認為，在出身、財產和才能上享有優勢的人，有義務藉此為「共同體」奉獻。因此，擔任要職為國家無償工作的人被視為「光榮的公職人員」。在羅馬與迦太基展開殊死搏鬥的布匿戰爭中，與古代首屈一指的名將漢尼拔對陣還能獲勝，就是因為，即使一般士兵只需輪班服役一年，但那些被選舉出來的元老院元老出身的將領，始終堅持戰鬥在最前線。而且，他們中大多數是沒有機會活著看到戰爭獲勝的。結果，司令官一級的折損率，反而比士兵一級的戰死率還要大，這著實令人驚訝不已。但是，最重要的是，元老院把這個現象視為理所當然。共和時期的羅馬在任何方面，無論政治、軍事還是倫理方面的問題，都是由精英薈萃的「元老院」主導。

經歷共和制、存續到元首制時期的元老院，失去其固有功能的第一步，是公元260年加裡恩努斯皇帝制定法律，禁止元老院元老調任軍團司令官。

不過，任何組織都難免僵化變質。羅馬在布匿戰爭獲勝之後，走上地中海世界霸主的道路。這時元老院作為既得權力階層的性質進一步強化。想必布匿戰爭的成功經驗也產生了一些負面的作用。而且在這個時期，擁有選舉權的羅馬公民的人數開始激增，每年在首都聚會一次，選舉產生國家要職的共和制根基開始出現鬆動跡象。畢竟選舉制度要受到選民階層規模的影響。

此外，在統治能力方面，600人（前不久已從300人擴充到600人）合議的統治體系也開始不適於治理日益龐大的領土。元老院主導體制適合於義大利半島的統治，卻不適合統治將領土擴大至整個地中海周圍的羅馬帝國。

因為此時的君士坦丁已經沒有必要使出強硬的手段。只要剝奪了權力，其功能以及伴隨這種功能而產生的自豪感，都會自然地消失。而現在只剩下「在戰車競速賽場上揮動白手帕宣布比賽開始」這項功能的元老院，只要放置不管就可以應對了。

不過，元老院在長達500年的共和時期裡發展出來的特質，並沒有因為轉變為帝政體制就完全廢止。儘管現在政體由元老院主導轉換成了由皇帝主導，但如果因此將「元老院」化為烏有，那就是在否定整個羅馬史。當初尤裡烏斯·愷撒打著反對元老院主導體系的旗號渡過盧比孔河時，反對的是「主導」而不是「元老院」。如果一項事物沒有非變不可的必要，羅馬人是不會去改變的。從這種意義上來說，羅馬人可以說是個保守的民族。

如此，羅馬帝國的領導階層在文武官職之間來回調動。換句話說，這是在培養「全能人才」。元老院作為培育這類人員的「場所」是最合適不過了。正是有這樣的運用目的存在，帝政時期的元老院存在理由就更為充足。

「元老院」（senatus），和羅馬大道一樣，其最初的形態均出自其他民族，只是在發展過程中逐漸演變成羅馬特有的事物。比如說，在波斯帝國老早就有一條石板鋪設的大道，只不過是羅馬人將它發展成道路網，變為向帝國各處輸送血液的大動脈。在斯巴達和猶太也有長老會議，只不過羅馬的元老院後來發展的方向與它們截然不同。